1ª PRELIMINAR

12.1. O senhor Júlio César da Silva Mamede arguiu a preliminar de ilegitimidade passiva, aduzindo que a referida Tomada de Contas Especial foi criada para verificar possíveis irregularidades referente a isenções e baixas de taxas realizadas no sistema pelo ex-servidor Aguimon Alves da Silva.

12.2. Argumenta que lhe foi imputado a negligência em indicar servidor com falta de capacidade técnica, jurídica e administrativa para a função, todavia, não haveria qualquer comprovação de que o referido ex-servidor tenha sido indicado ao cargo pelo contestante. Sustenta que é necessário que se demonstre a caracterização do nexo causal que vincule a sua conduta ao ilícito praticado.

12.3. Pois bem, no presente caso, o Senhor Júlio César da Silva Mamede foi chamado a responder pela suposta negligência em indicar servidor com falta de capacidade técnica para a função a ser desempenhada, ou seja, pelo que se extrai deste apontamento, a sua responsabilidade seria em decorrência da indicação do senhor Aguimon Alves da Silva para ocupar o cargo de Diretor de Operações do DETRAN.

12.4. Cabe dizer que o Diretor de Operações era a pessoa responsável por definir os perfis de acesso dos servidores no sistema DETRANNET.

12.5. No entanto, na defesa apresentada pelo ex-Diretor Geral do DETRAN, este comprovou que o senhor Aguimon Alves da Silva foi nomeado para ocupar o cargo de Diretor de Operações pelo próprio Governador do Estado, conforme consta do Ato nº 932 – NM, publicado no Diário Oficial do Estado nº 3.337 de 09/03/2011, pág. 1.

12.6. Então, não é possível dizer que o senhor Júlio César tenha sido negligente quanto ao preenchimento do cargo de Diretor de Operações do órgão, visto que essa não era sua atribuição. Ademais, não há qualquer documento nos autos que aponte que o Diretor Geral tenha contribuído de qualquer forma na nomeação do senhor Aguimon.

12.7. O agente responde pela sua conduta, que no caso, não se comprovou. Aliás, também deve ser observado o princípio da segregação das funções, conforme já definiu o TCU, senão vejamos:

Não é razoável exigir que o dirigente maior de entidade pública verifique, em cada caso, o cumprimento de disposições legais corriqueiras em procedimentos de execução rotineiros, adotados pelos responsáveis dos diversos setores da instituição, a menos que tenha sido omisso diante de fatos irregulares a ele submetidos, sob pena de se tornar inviável a segregação de funções e ineficiente o mecanismo da delegação de competência. (TCU, Acórdão nº 2948/2010 – Plenário).

Não cabe ao dirigente máximo de entidade pública rever todos os atos administrativos praticados por seus subordinados, sob pena de inviabilizar a gestão como um todo, principalmente em se tratando de aquisição de baixa materialidade, em razão da qual não se poderia exigir dele uma especial atenção no seu acompanhamento. (TCU, Acórdão nº 2098/2007 – Primeira Câmara).

12.8. Em conclusão, não havendo comprovação de que ex-Diretor Geral tenha contribuído ou participado da nomeação do então Diretor de Operações, deve ser reconhecido a sua ilegitimidade passiva, com sua consequente exclusão da relação processual desta Tomada de Contas Especial.

2ª PRELIMINAR

12.9. O senhor Aguimon Alves da Silva sustenta a preliminar de prescrição.

12.10. Aduz que o STF se posiciona pela não continuidade de processos de Tomadas de Contas Especiais por longos prazos de tramitação em face da garantia aos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. Nesse sentido, faz referência ao tema 899 da Repercussão Geral.

12.11. O art. 37, §5º, da Constituição Federal prescreve que: a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

12.12. Com amparo nesse dispositivo, esta Corte de Contas tem adotado o entendimento de que são imprescritíveis as ações de ressarcimento por dano ao erário.

12.13. No entanto, essa posição deve ser compatibilizada com as recentes decisões proferidas pela Suprema Corte, que em decisões com Repercussão Geral, tratou deste ponto.

12.14. Inicialmente, cito o Tema 897, decidido na Repercussão Geral no RE 852.475, fixando a seguinte tese: são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.

12.15. Nessa decisão, o Supremo Tribunal Federal deixou claro que a imprescritibilidade é uma exceção, que exige a presença de dois requisitos simultâneos:

(1) prática de ato de improbidade administrativa devidamente tipificado na Lei 8.429/92; (2) presença do elemento subjetivo do tipo DOLO;

12.16. Ocorre que, nas palavras do Ministro Alexandre de Moraes, Relator do RE 636886:

Entendo que, as razões que levaram a maioria da CORTE a estabelecer excepcional hipótese de imprescritibilidade, no tema 897, não estão presentes em relação as decisões do Tribunal de Contas que resultem imputação de débito ou multa, e, que, nos termos do §3º, do artigo 71 da CF, tem eficácia de título executivo; sendo, portanto, prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada nessas decisões; uma vez que, (a) a Corte de Contas, em momento algum, analisa a existência ou não de ato doloso de improbidade administrativa; (b) não há decisão judicial caracterizando a existência de ato ilícito doloso, inexistindo contraditório e ampla defesa plenos, pois não é possível ao imputado defender-se no sentido da ausência de elemento subjetivo.

Ressalte-se, ainda, que, com base nas decisões do Tribunal de Contas, paralelamente à ação de execução, será possível o ajuizamento de ação civil de improbidade administrativa para, garantido o devido processo legal, ampla defesa e contraditório, eventualmente, condenar-se o imputado, inclusive a ressarcimento ao erário, que, nos termos da tese fixada no TEMA 897, será imprescritível.

... O reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas significa grave ferimento ao Estado de Direito, que exige, tanto no campo penal, como também na responsabilidade civil, a existência de um prazo legal para o Poder Público exercer sua pretensão punitiva, não podendo, em regra, manter indefinidamente essa possibilidade, sob pena de desrespeito ao devido processo legal.

12.17. Aliás, no RE 636.886 que foi julgado em abril de 2020, o STF apreciou o tema 899 da repercussão geral, fixando a seguinte tese:

É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.

12.18. Não é possível ignorar a decisão do STF, proclamado em sede de Repercussão Geral, de maneira que somente nos resta compreender a tese e se adequar a ela, cabendo aos Tribunal de Contas, como disse o Ministro Alexandre de Moraes, envidar esforços para que haja redução de tempo na referida Corte.

12.19. Pois bem, ao analisar cuidadosamente a tese fixada, observamos que ela não trata diretamente dos processos de contas, mas indiretamente retira o principal efeito da decisão condenatória, que é a sua aptidão para ser cobrada administrativamente e no judiciário como um título executivo.

12.20. Explicando melhor, a decisão do Tribunal de Contas que tenha decido por imputar débito ou aplicar multa por fatos alcançados pelo instituto da prescrição perde a sua eficácia de título executivo, não podendo ser cobrada administrativamente ou judicialmente.

12.21. Mas então, para saber se os fatos tratados nesta Tomada de Contas Especial estão prescritos, é necessário saber qual é o prazo prescricional e os marcos temporais, especialmente a existência ou não de causa de interruptiva.

12.22. Sobre essa questão, observa-se que o Ministro Gilmar Mendes (voto-vogal do RE 636.886) esgotou o assunto, tratando detalhadamente sobre a forma de se apurar a incidência ou não da prescrição. Vejamos os excertos extraídos de seu voto:

O que há, do ponto de vista doutrinário e jurisprudencial, no âmbito federal, é a adoção supletiva do art. 1º da Lei 9.873/1999 (que dispõe sobre a “prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta”), verbis in verbis:

“Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

Considerando que a atividade de controle externo, a cargo do Poder Legislativo e auxiliado pelo Tribunal de Contas, é exercida, mutatis mutandis, como poder de polícia administrativa lato sensu, cujo objeto é agir preventiva ou repressivamente em face da ocorrência de ilícito que possa causar ou cause prejuízo ao erário, entendo aplicável o prazo quinquenal punitivo para os casos de ressarcimento aos cofres públicos, salvo em se tratando de fato que também constitua crime, ocasião em que a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

Até porque, como garantia fundamental do cidadão fiscalizado, conforme visto, é etapa obrigatória a efetivação do contraditório e da ampla defesa no processo de tomada de contas para que, após o regular processo administrativo, culmine-se com o título executivo extrajudicial que enseje a cobrança judicial visando ao ressarcimento ao erário.

No âmbito da Lei de Improbidade Administrativa, existe disposição semelhante envolvendo o lapso prescricional, no art. 23, III, in verbis:

“Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou  emprego.

III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1º desta Lei”. (grifo nosso)

Ou seja, a própria legislação, que disciplina sobre a ação civil de improbidade administrativa, estipula que se computa o prazo quinquenal a contar da apresentação à Administração Pública “da prestação de contas final pelas entidades”.

Portanto, interpretando sistematicamente o ordenamento jurídico, é seguro afirmar a existência de prazos decadencial (prescricional punitivo impróprio) e prescricional quinquenais, salvo em se tratando de fato que também constitua crime.

Por oportuno, registro a incidência de prazos diferenciados a depender da fase fiscalizatória em que se encontre o fato que cause prejuízo ao erário.

Primeiro, há prazo decadencial (prescricional punitivo, nos termos da lei) quinquenal entre a data da prestação de contas e o início da fase preliminar de tomada de contas especial (citação ou notificação do interessado ou responsável pela prestação de contas na fase preliminar de tomada de contas pelos órgãos internos ou externos), com a observância de causas de interrupção (retificação da prestação de contas pelo responsável) e de suspensão (enquanto durar a fiscalização preliminar realizada pelo controle interno do Ente Público, diante da inexistência de inércia estatal na averiguação do fato). Pela obviedade, em se tratando de ato de fiscalização prévia (controle externo preventivo), sequer existe a inércia estatal a justificar o início de qualquer decurso de tempo.

Secundariamente, uma vez iniciada a tomada de contas pelo órgão de controle interno ou externo, de forma preliminar, em decorrência de ser causa interruptiva legal, reinicia-se novo prazo decadencial (prescricional punitivo) até a decisão condenatória recorrível pelo Tribunal de Contas.

Terceiro, a contar da decisão final do Tribunal de Contas, inicia-se prazo prescricional (próprio) para ajuizamento da correspondente ação de execução.

... Assim, nos termos do § 1º do art. 10 da Lei 8.443/1992, a “notificação ou citação do indicado ou acusado” importa interrupção do prazo decadencial de fiscalizar as contas prestadas (art. 2º, I, da Lei 9.873/1999).

... Sendo obrigação constitucional e legal, a prestação de contas, que descreva pormenorizadamente a forma e o modo que foram geridos os recursos públicos, inaugura o prazo decadencial (prescricional punitivo) de apuração do ato ilícito que tenha causado prejuízo ao erário, o qual resta interrompido pela retificação das informações prestadas, reiniciando o cômputo do prazo por inteiro.

... Existindo fiscalização prévia das contas prestadas (que não se confunde com a tomada de contas especial), no exercício do controle interno pelo Poder Público (órgão concedente), há a suspensão do prazo punitivo.

... Mutatis mutandis, o ato que inicia a fiscalização pelo órgão de controle interno ou externo (notificação do responsável por dispor do numerário público) deve configurar interrupção do lustro punitivo (que a legislação denomina prescrição punitiva), que se reinicia até a decisão condenatória recorrível (termo final do cômputo), com arrimo no art. 2º, I e III, da Lei 9.873/1999.

Assim, o Tribunal de Contas ou o órgão de controle interno que proceda à tomada de contas especial possui o prazo de cinco anos para finalizá-la (decisão condenatória recorrível), sob pena de não poder mais fazê-lo por decurso do tempo razoável para tanto.

12.23. O Ministro Luís Roberto Barroso também abordou essa questão, afirmando que não se comprometia, naquele momento, com o termo inicial do prazo prescricional.

... Acompanho o Ministro Alexandre de Moraes, para assentar a prescritibilidade das pretensões de ressarcimento ao erário fundadas em decisão do Tribunal de Contas.

... Não me comprometo, porém, neste momento, com a questão do termo inicial do prazo prescricional. É preciso refletir sobre hipóteses em que a demora irrazoável da chegada da matéria ao Tribunal de Contas seja um obstáculo à sua atuação, porque, nesse caso, não há inércia que lhe possa ser imputada. Isso é válido especialmente quanto ao ressarcimento ao erário, mesmo que não o seja quanto à multa.

12.24. Cabe ressaltar que a fundamentação da decisão do RE nº 636.886 não faz coisa julgada como acontece com o dispositivo da decisão, mas está fortemente presente no argumento central da questão decidida, além do mais, o raciocínio está amparado em dispositivos legais, no entendimento doutrinário e na jurisprudência.

12.25. Desta forma, a análise neste voto acerca da prescrição será realizada utilizando a metodologia descrita no voto do Ministro Gilmar Mendes no RE 636.886, excepcionando a questão atinente ao marco inicial, por conta da ressalva feita pelo Ministro Luís Roberto Barroso, mas que, no caso em apreço, não afeta a conclusão.

12.26. Os fatos que geraram os danos ao erário evidenciado nos achados de inspeção, acolhidos nos termos deste voto, ocorreram entre os anos de 2011 e 2014.

12.27. Todavia, considero como marco inicial para contagem do prazo prescricional, o dia 07/01/2019, que é a data do Relatório de Inspeção nº 004/2019 (evento 17), no qual se pode afirmar que este Tribunal de Contas realmente tomou conhecimento efetivo das irregularidades apontadas no Sistema de Tecnologia da Informação do Departamento de Trânsito do Estado do Tocantins – DETRAN/TO.

12.28. A partir desta data, o prazo de 5 (cinco) anos começaria a fluir.

12.29. Então, verifica-se claramente que não houve prescrição no presente caso, posto que mesmo que fossem desconsideradas as causas interruptivas, ainda não teria transcorrido o prazo de 5 (cinco) anos.

12.30. Assim, rejeito a preliminar formulada.

3ª PRELIMINAR

12.31. O senhor Aguimon Alves da Silva sustenta ausência de pressupostos de constituição e desenvolvimento regular da Tomada de Contas Especial.

12.32. Argumenta não restaram delimitados os reais valores tidos como irregularidades nas transações realizadas. Alega que os débitos não são rastreáveis e as baixas/isenções estariam justificadas no sistema DETRANNET.

12.33. Ainda nesta preliminar, o Responsável indica supostos pontos de inconsistências nos relatórios técnicos, partindo dessa premissa para questionar todo levantamento realizado.

12.34. Pois bem, a preliminar suscitada não deve ser acolhida, pois, nos autos constam os relatórios detalhando o tipo de alteração do estado de pagamento, os serviços do DETRANNET, os valores distribuídos por ano de ocorrência e o total, todas informações extraídas do sistema DETRANNET (evento 23).

12.35. Ademais, os questionamentos apresentados pelo responsável é tema a ser enfrentado no mérito e não em preliminar.

12.36. Assim, também rejeito essa preliminar.

MÉRITO

12.37. Na análise de mérito, deve ser considerado os pontos levantados na inspeção realizada por este Tribunal de Contas, posteriormente, convertida em Tomada de Contas Especial, nos termos da Resolução nº 610/2021 – 1ª Câmara (evento 31).

12.38. Nesse sentido, cabe transcrever os seguintes trechos do Relatório Técnico nº 1/2021 (evento 23):

3. O resultado encontrado considerou os débitos que sofreram alteração de 2011 a 2014 e que foram também cadastrados também nesse exercício em razão de que vários débitos dos anos anteriores terem sofrido a primeira alteração fora do período do escopo da auditoria (2011 a 2017). O primeiro passo dado para encontrar os débitos com indícios de “isenções” ilegais, no sentido amplo, foi retirar do resultado os débitos que apresentaram em algum momento de seu histórico de alterações uma observação em que fosse possível realizar rastreamento para justificar a operação, como um número de processo judicial ou um número de parecer técnico. Portanto, foram considerados dentro do resultado apresentado somente débitos não rastreáveis os quais assumiram um estado que representou a ausência de pagamento do débito sem que a operação tenha sido lastreada por algum documento ou justificativa. Outro ponto a ser destacado é que foram considerados os débitos cujos seus estados atuais à época da coleta na base de dados, tinham um estado diferente de pago, mas para verificar o momento da “isenção” e o usuário que realizou a operação, foi considerado, dentro do histórico de alterações do débito, a primeira operação realizada que modificou o débito para um estado em que representou a possibilidade a prestação do serviço sem efetivo pagamento pelo contribuinte ou a desnecessidade de pagamento de multas ou outras sanções. Todos os procedimentos realizados para filtrar os dados foram documentados e podem ser replicados. Para a contabilização da soma do dano gerado, foi utilizado o campo “Valor Vencimento”. É importante destacar que é possível identificar cada débito de maneira individualizada que integra o rol dos débitos não rastreáveis.

4. Por fim, a soma total dos débitos não rastreáveis encontrados após esta revisão do trabalho realizado foi de R$ 2.054.217,89 (dois milhões e cinquenta e quatro mil e duzentos e dezessete reais e oitenta e nove centavos). Esse é o valor total de dano ao erário, ocorrido durante o período de 2011 a 2014, sendo R$ 1.361.986,95 ocorrido em 2011, R$ 144.820,72, em 2012, R$ 285.863,38, em 2013 e R$ 261.546,84, em 2014.

 

12.39. Em sua defesa, o Responsável argumenta que não há nos autos nenhuma prova que atribua ilegalidade as informações constantes no relatório do sistema DETRANNET.

12.40. Aduz ser inviável a imputação de prejuízo ao erário ao requerido, sem demonstrar que este tinha a intenção de realizar o ilícito.

12.41. Alega que existem valores colocados como prejuízo ao erário entre os pagamentos que foram posteriormente confirmados através de transações bancárias.

12.42. O Responsável argumenta ainda que não conseguiu acesso aos documentos junto ao DETRAN.

12.43. Pois bem, inicialmente, cabe registrar que cabe ao gestor o ônus da prova, senão vejamos o entendimento o TCU sobre essa questão:

É obrigação do ordenador de despesa ressarcir o erário dos prejuízos a que tenha dado causa por ação ou omissão no cumprimento da lei ou das normas do direito financeiro. É responsabilidade pessoal do gestor a comprovação do bom e regular emprego dos valores públicos que, nessa condição, tenha recebido, cabendo-lhe, em consequência, o ônus da prova. (Acórdão nº 1194/2009 – Primeira Câmara).

O ordenador de despesa tem o ônus de demonstrar a regular aplicação dos recursos públicos, presumindo-se sua responsabilidade por irregularidade material ou formal na liquidação da despesa, salvo se ele conseguir justificar que a irregularidade foi praticada exclusivamente por subordinado que exorbitou das ordens recebidas. (Acórdão nº 337/2019 – Plenário).

12.44. No caso em apreço, os documentos (evento 17) juntados aos autos pela equipe técnica deste Tribunal foram extraídos do Sistema de Tecnologia da Informação do Departamento de Trânsito do Estado do Tocantins, portanto, são legítimos e aptos a instruir essa Tomada de Contas Especial.

12.45. O Responsável permaneceu apenas no campo argumentativo, não juntado qualquer documento para amparar suas alegações.

12.46. É importante registrar que a Inspeção foi realizada nos anos de 2017 e 2018, de modo que não é crível a informação de que registros dos anos de 2011 a 2014 ainda estivessem aguardando qualquer tipo de liberação bancária.

12.47. A equipe técnica deste Tribunal constatou que o sistema DETRANNET-TO possuía graves deficiências e vulnerabilidades técnicas que maximizavam os riscos de ocorrência de fraudes. Neste contexto, era esperado do Responsável, Diretor de Operações, que adotasse ações concretas para mitigar esses riscos, que como ficou demonstrado nesse processo, acarretou em relevantes danos ao erário.

12.48. Quanto a alegação de que não teve acesso aos documentos junto ao DETRAN, o Responsável juntou um documento protocolizado em nome do senhor Aguimom Alves da Silva solicitando tais documentos, mas não apresentou qualquer outra informação sobre o deferimento ou indeferimento deste pedido, restando assim prejudicado a análise dessa questão.

12.49. Portanto, em conclusão, entendo que o Responsável deve ressarcir o erário, em razão de irregularidades encontradas no sistema DETRANNET-TO.

12.50. Por todo exposto, acompanhando as manifestações do Corpo Especial de Auditores e do Ministério Público de Contas, VOTO no sentido de que este Tribunal de Contas adote as seguintes providências:

12.51 acolha a preliminar de ilegitimidade passiva formulada pelo senhor Júlio César da Silva Mamede, então Diretor-Geral do DETRAN/TO no período de 2011 a 2014, pois a nomeação do Diretor de Operações do órgão foi feita pelo próprio Governador do Estado e não há qualquer comprovação de que o ex-Diretor Geral tenha contribuído ou indicado o senhor Aguimon Alves para este ocupar referido cargo, determinando a sua exclusão da relação processual desta Tomada de Contas Especial;

12.52 rejeite a preliminar de prescrição suscitada, uma vez que não foi ultrapassado o prazo de 5 (cinco) anos, desde o dia 07/01/2019, que é a data do Relatório de Inspeção nº 004/2019, no qual se pode afirmar que este Tribunal de Contas realmente tomou conhecimento efetivo das irregularidades no sistema DETRANNET/TO;

12.53 rejeite a preliminar de ausência de pressupostos de constituição e desenvolvimento da Tomada de Contas Especial, pois, nos autos constam os relatórios detalhando as informações e os valores envolvidos, bem como os questionamentos apresentados pelo responsável é tema que se confunde com o mérito;

12.54 julgue irregulares as contas decorrentes desta Tomada de Contas Especial, em cotejo com os arts. 85, III, ‘b’ e ‘c’ da Lei Estadual nº 1.284/2001 c/c art. 77, II do Regimento Interno deste Tribunal;

12.55 impute ao senhor Aguimon Alves da Silva, então Diretor de Operações do DETRAN/TO, CPF nº 711.481.081-49, débito no valor de R$ 2.054.217,89 (dois milhões cinquenta e quatro mil duzentos e dezessete reais e oitenta e nove centavos), e multa de 5% (cinco por cento) sobre o montante do débito, nos termos do art. 38 da Lei Estadual nº 1.284/2001 c/c art. 158 do Regimento Interno deste Tribunal, conforme detalhado no voto;

12.56 determine a publicação desta Decisão no Boletim Oficial deste Sodalício, nos termos legais e regimentais;

12.57 recomende ao atual Diretor-Geral do Departamento de Trânsito do Estado do Tocantins – DETRAN/TO, a adoção das medidas necessárias à correção dos procedimentos inadequados analisados nos autos de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes;

12.58 após a certificação do trânsito em julgado desta decisão, remeter o processo à Coordenadoria do Cartório de Contas para que adote imediatamente todas as providências dispostas na Instrução Normativa TCE/TO nº 003/2013, que estabelece os procedimentos para formalização do processo de acompanhamento do cumprimento das decisões. Em seguida, à Coordenadoria de Protocolo Geral para as providências de mister.

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